说明：

2017年之前，我国的应急管理相关职能散落在安监、消防、国土、水利、农业等部门，相关部门之间缺乏互动，我国是一个多地震、多水灾国家。地震、水灾、建筑坍塌、火灾、矿难等灾害需要不同救援力量之间的统一指挥、联合参与，2018年的机构改革中，我国各级政府将散落在各部门的应急管理力量和职能组织起来，成立应急管理部门。

在一次由农工党市委组织的调研会上，邀请了工信局、环保局、应急管理局等部门相关职能处室的同志参会，应急管理局的同志讲到我市应急管理系统存在的问题，我敏锐的发现其中有相当好的参政议政的点，遂在网上找了应急管理方面的分析文章进行学习，后又与应急管理指挥中心联系，赴应急管理指挥中心调研。

调研过程：

在一次其他内容的调研会上，了解到我市应急管理方面存在着一些职能部门无法协调问题后，我在网上收集了相关文章和材料，发现这不仅仅是镇江的问题，全国各地的应急管理部门都多多少少存在类似的问题，我与市应急管理指挥中心联系并进行实地调研。

调研过程中了解的情况，不仅印证了网上文章指出来的一些应急管理系统的缺陷，而且还了解到一些新的情况，例如群众风险防范意识薄弱、应急管理体制机制与新时期突发事件不匹配、应急救援力量不足、支援保障设施薄弱等等。调研后，根据调研发现的问题，有针对性的提出建议对策。

内容：

梁新歌（农工党镇江市委专职副主委）：习近平总书记强调，要自觉把维护公共安全放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。应急管理体系建设是关乎民生保障、补齐公共安全服务短板的重要环节，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类突发事件的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，其重要性在近两年的“大疫大灾”中得到了充分体现。应当坚决贯彻落实总体国家安全观，强化公共安全服务，完善应急管理体系，最大程度减少人民群众生命财产损失，最大程度维护经济社会大局稳定，为确保“十四五”开好局起好步、为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利提供强有力的安全保障。

一、推进完善应急管理体系的重要意义

推进完善应急管理体系是提升公共安全服务的应有之义。习近平总书记强调，公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户，是最基本的民生。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“十四五”时期经济社会发展主要目标中提出，民生福祉达到新水平，基本公共服务均等化水平明显提高。目前来看，公共安全服务是政府各项公共服务职能中最基本的组成部分之一，也是应急管理相关部门最重要的职能之一，应急管理作为一项系统的社会治理工作，其宗旨和目标就是为人民群众提供公共安全服务、提升总体国家安全。一方面，要有效提升公共安全服务，各级政府就必须坚持人民利益至上推进完善应急管理体系建设，努力实现公共安全服务的均等化，进一步夯实筑牢公共安全服务保障，解决公共安全服务需求的快速多样化增长与有效供给不足之间的矛盾；另一方面，只有加强应急管理体系建设，提高各级政府和社会各界的应急意识和应急能力，才能切实为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网络。

推进完善应急管理体系是防范应对现实风险挑战的必然选择。当前，全球社会面临的安全风险日益加大，给人民生命财产安全和社会秩序带来严峻挑战。根据世界经济论坛发布的《全球风险报告》，未来十年全球将遭遇气候环境风险、公共卫生安全风险等五大类风险；2020年汛期我国南方多地发生洪涝灾害，2021年江苏南通、甘肃白银、河南郑州等地遭遇极端灾害天气，都相继给我们敲响了警钟。长远来看，全球化依然是历史潮流，国际分工合作的深化将促使货物、资本、人员、科技等要素资源进一步在全球各地流转，各类风险将在国际社会间传导。世界任何一个角落的公共卫生事件、自然灾害、事故灾难的发生，不仅会给当地公众和环境带来危害，还有可能对全球造成难以估计的影响。尤其是各种传染病、人为事故等突发事件，将冲击一个地方、一个国家甚至全世界的经济、社会和政治秩序，甚至威胁到整个人类社会，新冠疫情在个别国家和地区的反复肆虐、日本福岛核电站废水事件等就是典型例证。此外，随着人民群众对公共安全的需求日益增长，对安全风险的容忍度越来越低，如果不能有效防范化解重大安全风险，不能及时有效应对各类突发公共事件，很可能会影响人心向背和社会稳定，特别是当前我国公共安全面临的风险和挑战日益严峻复杂，传统安全和非传统安全风险高度聚集、相互交织，应急处置不当可能催生政治安全风险，进而影响国家安全。因此，面对任何一种风险，只要具有大于零的发生概率，就不能心存任何侥幸，必须通过完善应急管理体系、提高应急管理能力来实现全方位的防范应对。

二、应急管理体系建设中存在的主要问题

建国之初，我国应急管理工作主要是分类应对处置各种突发公共卫生事件和自然灾害，以及防范可能发生的军事风险。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，应急管理在机构、制度、队伍建设等方面取得了长足进步。2003年抗击非典成功后，各级政府开始高度重视并加强应急管理工作，大力推进以应急预案和应急管理体制、机制、法制等“一案三制”为重要内容的应急管理体系建设。党的十八大以来，各级政府全面部署推进新时代应急管理工作，着力防范化解重大风险，努力实现从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，应急管理事业迈入新的历史发展阶段。然而，当前国内国际形势复杂多变，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，风险叠加共振趋势加大，面对这些变局和挑战，当前的应急管理体系还存在一些问题和短板。

第一，风险防范意识薄弱。习近平总书记多次强调，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌；要坚持底线思维、增强忧患意识，有效防范和化解前进道路上的各种风险。但目前看来，“重救轻防”的现象依然存在，仍未实现从注重事后处置向注重事前预防的转变，以防为先、防抗救相结合的“大安全、大应急、大减灾”工作格局尚未完全形成。在自然灾害、事故灾难、公共卫生等一些领域和地区部门，仍存在侥幸心理、重视不足等问题，应急工作统筹谋划落实不到位。由于防灾减灾、安全生产、应急救援等有关应急知识及相关法律法规的宣传教育和普及工作不够，广大群众在风险防范、自救互救等方面的意识和能力普遍较低，个人应急责任感不强，部分群众对政府存在过度依赖的心理。以政府为主导、市场为辅助的全社会广泛参与的多层次、多支柱的全灾害风险保险体系尚未完全建立，难以实现风险的分散共担。

第二，体制机制有待完善。由于应急管理工作涉及面广，工作的综合性和跨地域性日趋明显，应急救援力量分散且调用机制不完善等原因，导致应急指挥协调范围不断扩大、协调难度不断增加，存在部门之间、条块之间、地区之间协调机制不顺畅、职责界限不明晰、工作推动力度弱等现象。虽然机构改革后成立了专门的应急管理部门，但其管辖范围为自然灾害和事故灾难中的安全生产事故，约占整体突发事件的30%，而在实际工作中，应急管理部门经常需要跨越部门界限独立承担“全灾种、大应急”的统一指挥和组织协调职能，往往存在不小的难度。同时，各地区和相关部门间还存在一定的应急信息壁垒，跨平台、跨部门汇集数据还有一定难度，由于信息系统互不兼容、数据接口标准不一致、数据涉密管理等原因，大应急层面的数据综合运用仍受制约，信息不对称、风险信息不全等情况依然存在，各种应急资源和能力建设也存在着部门分割、重复建设等问题。

第三，应急力量亟待加强。一是应急管理部门工作力量不足。机构改革后，原安监、消防、国土、水利、农业等部门相关职能部分转隶到应急管理部门，但编制、人员转隶却存在一定不足，应急管理相关专业人员也较为稀缺，存在工作任务和人员设置不匹配的问题。以市应急管理局应急救援指挥中心为例，实际在编在岗正式人员仅2人，对应着省厅6个处室的工作任务，难以适应繁重的应急处突工作需要。二是应急专家队伍建设使用有待加强。目前我市除安全生产、生态环境、公共卫生领域已建有应急专家库（组），其他事故灾难、自然灾害、社会安全事件等领域的应急专家队伍还有待进一步建设完善。应急专家的使用仍侧重于事后救援处置，事前风险评估、风险防范规划等作用发挥还不够，应急专家为党委政府决策提供咨询支持的制度有待完善。三是基层应急哨点作用难以发挥。乡镇街道在2020年机构改革之后，不再单独设立类似原安监站等部门，应急管理工作和人员归口于各相关职能部门，在承担更多应急管理职责的情况下力量相对弱化，存在不同程度的人员配备不到位、业务水平不高的问题，识别、防范、应对突发事件的能力有限。四是应急救援力量仍然不足。虽然我市建立了以消防等应急救援“国家队”为基础，以社会组织和企事业单位救援力量为辅助的应急救援队伍体系，但消防等部分队伍存在人才流失隐患、人才梯队建设不够等问题。应急管理培训体系不够完备，一些社会救援组织发展水平参差不齐，从专业救援角度衡量还有一定差距。

第四，支撑保障配置不足。一是应急管理信息化建设滞后。由于应急管理部门成立时间较短，全市统一的应急管理信息应用系统尚未完全建成投入使用，受人财物等投入限制，应对突发事件的软硬件设施和相关人员配备还不完善，信息系统的后期维护、使用保障不足，防范化解重大风险的能力有限，距离上级部门要求、先进地区做法还有一定差距。二是应急救援物资配备存在缺口。由于应急物资统筹规划不到位、资源投入较少，现有应急物资储备体系尚不完善，物资储备的种类和数量十分有限，储备方式仍显单一、布局不尽合理，各类应急物资的动态储备机制和资源共享管理有待加强，专业应急救援装备配置尤其是特种装备在数量和种类上也存在一定不足。三是应急救援征用补偿机制不完善。由于我市尚未建立应急管理部门直属的应急救援队伍，在应急处置过程中，应急管理部门临时组织协调社会组织、企事业单位等应急救援力量产生的救援成本没有制度性保障，不利于应急救援力量建设的健康持续发展。四是应急设施建设管理不到位。全市各区域应急避难场所的供给能力和需求不匹配，数量上难以满足可能发生的需求缺口；现有避难场所的配套设施条件虽可以满足基本避难需要，但无法充分满足功能性防灾救灾需要，特别是不具备作为紧急医疗点使用的条件。部分应急和安全设施如一些消防设施、消防通道、人防工程等日常维护不到位，处于失效失管状态。

三、推进完善应急管理体系的对策建议

第一，切实提高思想认识。一是强化政治引领。应急管理机构改革是以习近平同志为核心的党中央作出的科学决策，必须坚持党的领导、坚持以人民为中心，不断提高思想政治觉悟，勇于担当、攻坚克难，以高度的使命感和责任感推动各项工作做实做细。二是增强防范意识。要树立全过程的应急管理理念，坚持预防为先、防抗救相结合，切实推动应急管理关口前移，逐步把应急管理工作的重点从事后应对转到事前防范上来，扎实做好常态化应急防范工作。针对各类突发事件建立完善公共安全风险评估制度，在全社会定期开展风险评估和发布，以大概率思维应对小概率事件，全面梳理风险、找准重大风险，绷紧全社会风险防范安全弦。健全重大突发事件评估、调查、反馈机制，深刻反思总结经验教训，不断加强事前防范意识和能力。三是加强宣传教育。进一步提升各级领导干部应急管理的理论知识水平和应急实战能力，消除应急工作误区、填补应急认知盲区，正确发挥各自在应急管理体系中应有的职能作用。坚持共建共治共享，推动公共安全宣传深入基层、走进社区，提高群众风险防范意识和自救互救能力，夯实应急管理最小单元，筑牢应急管理人民防线。借鉴国内外先进地区经验，支持鼓励建立健全政府、市场、个人等多方参与的全灾害风险保险体系，努力实现风险的分散对冲。

第二，优化应急体制机制。一是完善组织协调机制。建议在市级政府层面恢复建立综合性应急管理机构或联席会议制度，承担“全灾种、大应急”职责，强化高位协调和推进执行力度，有效发挥联防联控、平急结合的应急管理职能，特别是加强平时状态下的风险防范工作。二是全面落实应急管理责任。强化应急管理绩效考核，适当提高应急管理工作在综合目标考核中的权重占比，完善应急管理工作考核督查办法，提高平时状态下监督检查频次和力度。落实应急管理问责惩戒，坚持问题导向、目标导向、结果导向，完善理顺各级、各部门单位应急管理责任主体和岗位责任清单，对违法违规行为坚决处理，切实推动各项工作部署落实落地。三是完善应急管理分工协作。进一步强化应急管理协同理念和全过程理念，在明确职责界限的基础上推动跨部门、跨行业、多主体职责的履行和作用的发挥，加强部门协同、地区协同和社会协同，梳理好应急管理责任链条，构建既分工明确又协同有力的应急体系，形成强大的应急管理合力。四是统筹应急管理法治建设。在已经出台的应急管理上位法基础上，制定与之相衔接的实施细则，并结合地方实际需要加强地方性法规建设。健全应急预案管理体系，推进薄弱环节预案建设，落实各环节责任和措施，提高应急预案针对性和可操作性。

第三，强化应急力量建设。一是提高应急管理部门综合能力。深化机构改革成效经验，强化应急管理综合职能，优化配齐应急管理部门领导干部队伍和专业人才力量，探索多形式用人方式，有效发挥应急管理部门统筹谋划应急管理各项工作的综合优势。二是推进基层应急管理队伍建设。切实加强乡镇街道应急管理干部培养，统筹灾害信息员、综治网格员等资源，建立统一规范的基层应急管理网格员管理培训和激励制度，有效提升风险监测、救援处置、统计报告等业务水平。三是更好发挥应急管理专家作用。建立完善全门类应急专家队伍，针对应急专家行业分布、地域分布相对分散的特点，逐步建立平急结合、线上线下结合的常态化工作机制，健全专家参与各类风险的识别评估、监控预警、处置善后等全过程管理和应急管理规划建设的决策咨询机制。四是加强应急救援力量建设。加强专职消防救援队伍建设，完善保障支持，优化人才配备，确保队伍规模和能力与风险防范处置需要相适应。推进应急救援基地化建设，完善各类队伍共训共练、指挥协同、救援合作等机制，提高各类灾害事故救援能力。针对具有灾备功能的公共建筑设施，定向配备培养专业救援人员，确保临灾能快速响应、精准施救。

第四，夯实应急支撑保障。一是加强应急管理信息化建设。根据国家和省有关要求，落实资源投入保障，按照序时进度建设好全市统一的应急管理信息应用平台，成立或委托第三方平台运行维护团队，为后续维护和使用创造足够条件。依托大数据局强化对各部门各地区系统数据进行汇集、整合、处理，提高应急管理信息的共享互通和综合使用效率。二是优化应急物资储备。坚持底线思维，着眼于各类突发事件应急物资峰值需求，建立完善应急物资储备清单和计划，统筹谋划应急物资储备库建设，积极落实物资实物储备，加强应急物资动态更新管理，防止资源过期失效和闲置浪费。建立健全包括公益捐赠在内的应急物资调配管理机制，提高事后应急物资的统筹调度和配送使用效率。三是加大救援补偿保障力度。在地方性法规和相关政策文件中对社会力量参与应急救援的补偿保障予以明确，提高其参与应急救援的积极性。针对专业救援人才设立人才培养基金，提供人才培养资助，壮大专业救援力量的社会储备规模。四是统筹应急设施建设管理。综合考虑人口数量、人口分布、公共建筑资源、风险预测评估等因素，提升城市规划水平，优化配置建筑设施灾备功能和资源，加强医疗救治等特殊灾备功能开发建设。加强应急设施的管理维护，确保各项设施状态完好，在突发事件发生后能迅速顺利启用。